Il MES ha attualmente a disposizione circa 410 miliardi[1] di euro da erogare ai singoli Stati attraverso vari programmi, che sono risorse prese in prestito sul mercato, utilizzando come garanzia il capitale (704 miliardi). L’istituto può fornire sostegno con differenti modalità:
1. Programmi MES con prestiti in supporto di programmi di aggiustamento macroeconomico
I paesi dell’area euro che necessitano di supporto per finanziare la propria spesa pubblica, perché in difficoltà o impossibilitati a farlo direttamente sul mercato, possono richiedere il supporto dei programmi del MES. Per poter intervenire il MES chiede allo Stato di attuare alcune riforme, stabilite sulla base delle problematiche specifiche del paese, che possono riguardare, ad esempio, la riduzione della spesa pubblica, interventi per rafforzare il sistema bancario, il miglioramento della competitività del paese e interventi che permettano di aumentare la solidità economica e di tornare a crescere negli anni successivi. Le misure sono concordate con la Commissione Europea, la Banca Centrale Europea e, nel caso in cui partecipi all’intervento di sostegno, anche con il Fondo Monetario Internazionale e sono riportate nel cosiddetto “Memorandum of Understanding”. L‘obiettivo principale è risanare la situazione finanziaria del paese per permettergli di saldare i debiti pregressi e tornare a finanziarsi sui mercati autonomamente.
L’intervento di istituzioni esterne nella pianificazione economica del paese in difficoltà è spesso percepito in maniera negativa dall’opinione pubblica, viene visto come un commissariamento o, peggio, come un esproprio da parte di paesi stranieri. Inoltre, queste riforme sono state non di rado oggetto di critiche perché l’austerità e i tagli alla spesa pubblica in fasi di contrazione dell’economia rischiano di accentuare la recessione invece di risolverla. Tuttavia, l’intervento con i programmi del MES ha storicamente avuto effetti positivi nei paesi che ne hanno beneficiato e le riforme concordate con le istituzioni, sebbene abbiano richiesto sacrifici importanti, hanno contribuito a ridurre le inefficienze di spesa e rilanciare la competitività e la crescita con effetti positivi anche sull’occupazione
Figura 1: Andamento del PIL reale pro capite in alcuni dei paesi più colpiti dalla crisi dei debiti sovrani. Spagna, Cipro e Portogallo hanno attivato programmi del MES e avviato le riforme concordate con le istituzioni europee, dopo anni di recessione hanno avuto una ripartenza economica sostenuta e tassi di crescita del PIL elevati. L’Italia, che non ha richiesto l’intervento del MES, dopo la recessione ha avuto una debole ripresa. La Grecia ha subito una crisi drammatica e ha aderito a diversi programmi di sostegno economico sia del Fondo Monetario Internazionale sia dell’Unione Europea. Il PIL greco è diminuito del 30% circa tra il 2008 e il 2016, negli ultimi anni, tuttavia, ci sono stati significativi segnali di ripresa e la Grecia ha potuto ricominciare a finanziarsi emettendo titoli di debito sul mercato.[2]
Figura 2: Andamento del tasso di disoccupazione in Grecia, Spagna, Italia, Cipro e Portogallo tra il 2010 e il 2019.[3]
E’ doveroso ricordare, poi, che è proprio in virtú della partecipazione del MES e delle istituzioni europee alla pianificazione delle riforme che gli Stati membri si assicurano che le risorse prestate siano indirizzate effettivamente a risolvere le vulnerabilità identificate all’approvazione del piano.
Inoltre la presenza di condizionalità garantisce anche ai creditori del MES che l’istituzione impieghi il capitale in maniera sicura e non abbia problemi in futuro a ripagare i prestiti ricevuti. Questo meccanismo permette al MES di finanziarsi ad un tasso d’interesse basso sui mercati e di prestare denaro a paesi in difficoltà a tassi molto inferiori rispetto a quelli che potrebbero ottenere nei mercati.
Figura 3: Risparmio in miliardi e in % rispetto al PIL ottenuto finanziandosi con i programmi del MES invece che emettendo debito direttamente sul Mercato. Fonte: https://www.esm.europa.eu/assistance/lending-toolkit
Inoltre, la restituzione del capitale ricevuto in prestito dal beneficiario inizia solamente dopo che sono trascorsi diversi anni dal prestito. Ad esempio, Cipro inizierà a ripagare il prestito ricevuto nel corso della crisi del debito sovrano del 2012 nel 2025 e finora ha solamente pagato una quota annuale di interessi.[4]
I programmi del MES possono riguardare prestiti a Stati in crisi per finanziare le riforme e risollevare la situazione economica, interventi per ricapitalizzare le banche o altre istituzioni finanziarie o, indirettamente, l’acquisto di titoli emessi dallo Stato in difficoltà. I prestiti erogati con i programmi del MES hanno generalmente una seniority maggiore rispetto alle altre emissioni di debito pubblico. Ciò significa che lo Stato beneficiario dei prestiti si occuperà di ripagare prima il MES e dopo gli altri creditori. Questo può contribuire ad aumentare il costo che lo Stato in difficoltà deve sostenere per finanziarsi sul mercato, perché gli altri investitori saranno più esposti al rischio di non ricevere indietro il denaro prestato, specialmente se i prestiti del MES sono di ammontare molto elevato. Allo stesso tempo, tuttavia, Paesi che richiedono ingenti risorse al MES hanno probabilmente già perso la possibilità di finanziarsi sul mercato perché non sono più in grado di trovare investitori disposti ad acquistare un debito così rischioso o perché lo Stato non è in grado di pagare il prezzo che questi investitori richiedono per sostenere tale rischio. L’impatto negativo della seniority può essere ammorbidito dal fatto che i prestiti con i programmi del MES hanno scadenze molto lunghe.
Invece, per i Paesi che possono ancora finanziarsi sui mercati, è importante ricordare che la Banca Centrale Europea (BCE) può acquistare titoli di debito di un paese dell’eurozona, ma solo fino ad un ammontare massimo[5]. Gli acquisti della BCE contribuiscono a ridurre il costo del debito per il paese. In situazioni di particolare instabilità finanziaria, uno Stato che ha richiesto l’attivazione dei programmi del MES di aggiustamento macroeconomico o la linea di credito precauzionale a condizionalità rafforzata (vedi sotto), e ha già sottoscritto il Memorandum of Understanding, può beneficiare delle Operazioni definitive monetarie della BCE (meglio note come Outright monetary transactions- OMT). La BCE può quindi acquistare titoli dello Stato con scadenza tra 1 e 3 anni sul mercato secondario per impedire un rialzo eccessivo dei tassi dovuto alle tensioni sui mercati. Intervenendo con l’OMT, la BCE non ha vincoli all’ammontare di titoli acquistabili, inoltre essa rinuncerà anche al suo diritto di avere una seniority maggiore rispetto agli altri creditori per evitare le conseguenze negative spiegate in precedenza.[6] Emettere una quantità minore di debito sul mercato finanziando una parte del fabbisogno con il MES può davvero agevolare uno Stato in difficoltà, infatti esso potrebbe beneficiare sia dei tassi bassi e delle lunghe scadenze del MES sia dell’effetto sul costo del debito dato dall’intervento della BCE per la quota emessa sui mercati.[7]
2) Assistenza finanziaria precauzionale[8]
Tra i vari programmi del MES, c’è quello dell’assistenza finanziaria precauzionale.
Uno stato dell’eurozona che ha una situazione economica complessivamente positiva, ma si trova temporaneamente in difficoltà finanziarie o che ritiene di dover intervenire preventivamente per poter continuare a finanziarsi sui mercati può richiedere di accedere alle linee di credito precauzionale del MES. Le linee precauzionali sono programmi MES di durata più breve, non più di due anni, che consentono agli stati di finanziarsi ad un costo minore per superare una fase di tensione sui mercati, senza la necessità di intervenire in maniera profonda. Nel caso in cui lo Stato che richiede l’accesso al credito abbia un debito pubblico sostenibile – cioè abbia un rapporto deficit-PIL sotto il 3% negli ultimi 2 anni e rapporto debito-PIL sotto il 60% (o stia seguendo un processo di rientro nei parametri concordato con le istituzioni UE [9] ) – e non abbia problemi di solidità del sistema bancario, tali da rappresentare una minaccia sistemica per l’eurozona, allora il paese potrà accedere alla linea di credito precauzionale condizionata (PCCL)[10]. Il MES fornirà supporto finanziario e lo Stato si impegnerà a pianificare le misure necessarie insieme alle istituzioni europee per superare la fase di difficoltà attraverso un Memorandum of Understanding. Altrimenti, se il quadro macroeconomico dello Stato è sostanzialmente sano, ma vi sono squilibri rilevanti in almeno uno degli aspetti oggetto di valutazione (debito pubblico, stabilità del sistema bancario e creditizio…), allora il paese potrà accedere solo alla linea precauzionale con condizionalità rinforzate (ECCL)[11]. In questo caso il Consiglio Europeo, la Commissione e BCE stabiliscono insieme con lo stato un piano correttivo dettagliato per superare le criticità. Viene avviata una procedura di sorveglianza periodica e un piano di analisi dei rischi relativi al debito pubblico e al settore finanziario del Paese e ai possibili impatti sugli altri paesi dell’eurozona.
Il MES è stato spesso oggetto di critiche, accusato di essere il simbolo della scarsa solidarietà europea. Specialmente, perché i suoi programmi di aiuto ai paesi in difficoltà sono prestiti soggetti a numerose condizionalità e non sussidi. Tuttavia, le condizionalità sono, purtroppo, difficilmente evitabili in assenza di una maggiore integrazione europea e di grandi passi in avanti del progetto unitario. L’intervento di istituzioni comunitarie per la pianificazione economica e delle riforme viene visto come una perdita della sovranità, ma in passato ha avuto un impatto positivo sull’economia dei paesi assistiti. Non bisogna dimenticare che, spesso, le situazioni nelle quali sono stati attivati i programmi del MES erano particolarmente critiche e non era possibile superarle con interventi ordinari. È essenziale per avere un’unione più forte e duratura evitare meccanismi che incentivano alcuni Stati a indebitarsi e usare risorse che non potrebbero permettersi in spese infruttuose perché convinti che alla fine altri Paesi europei salderanno il conto al posto loro. La solidarietà tra paesi membri dell’UE è fondamentale, specialmente in momenti di difficoltà, bisogna ricordare, tuttavia, che anche gli altri Stati si finanziano sui mercati o con le tasse. Non è facile stabilire fino a che punto sia giusto chiedere ad un cittadino di un altro paese di indebitarsi o pagare più tasse per sostenere un altro paese indebitato.
Il 15 maggio 2020 dopo lunghe trattative nelle varie sedi istituzionali europee, il comitato direttivo del MES ha messo a disposizione una linea di credito speciale temporanea per fronteggiare le spese collegate direttamente e indirettamente all’emergenza Covid 19.
3) Linee di credito per spese sanitarie durante la pandemia (meglio noti come programmi del MES Sanitario)[12]
La linea di credito per spese sanitarie è a disposizione di tutti i paesi partecipanti al MES per un importo massimo pari al 2% del PIL 2019 di ogni Stato richiedente e ha un costo inferiore ai finanziamenti delle linee di credito precauzionali.
Figura 4: Risorse disponibili con la Linea di credito per spese sanitarie per ogni paese in miliardi di euro.
Le risorse potranno essere richieste entro il 2022 e l’unica condizionalità per accedervi è il vincolo di destinazione a spese sanitarie. Il MES eroga i finanziamenti alla sanità entro 12 mesi dalla richiesta e il prestito avrà una durata massima di 10 anni. Inoltre, questa forma di assistenza non è unicamente attivabile sotto forma di prestito, le risorse della linea di credito contro la pandemia possono anche essere semplicemente usate come garanzia per reperire finanziamenti sul mercato a costi più bassi.[13]
Una volta richiesto l’intervento dei programmi del MES, lo Stato e la commissione europea dovranno elaborare un piano di risposta alla pandemia, stabilendo le misure e le spese che saranno finanziate con le risorse stanziate. La commissione si occuperà anche di monitorare l’intervento dello Stato e la sua situazione economica durante la durata del prestito.
Viste le specifiche condizioni di accesso, la linea di credito contro la pandemia sarà vantaggiosa per uno stato richiedente solo nel caso in cui esso abbia un piano strategico per risolvere le lacune del proprio sistema sanitario o per affrontare al meglio l’emergenza sanitaria. [14] Questo è ancor più vero poiché l’utilizzo e la gestione dei fondi è sorvegliata dalla commissione europea. La convenienza inoltre dipenderà come al solito dal costo che lo Stato dovrebbe sostenere per finanziarsi sul mercato. Se il mercato offrirà tassi simili o inferiori avrà poco senso richiedere l’accesso ai programmi del MES.
Figura 5: Confronto fra il rendimento dei titoli di Stato a 10 anni dei paesi dell’eurozona e il tasso d’interesse dei prestiti dei programmi del MES sanitario.
Riferimenti
[1] 500 miliardi contando anche le risorse impegnate. Queste risorse sono denaro preso in prestito dal MES per poter finanziare i propri programmi di intervento e come spiegato nell’articolo Che Cosa È Il MES? non sono una quota del capitale conferito dagli Stati (700 mld). https://www.esm.europa.eu/explainers
[2] https://ec.europa.eu/eurostat
[3] https://ec.europa.eu/eurostat
[4] https://www.esm.europa.eu/assistance/cyprus
[5] La BCE nei propri programmi di acquisto compra titoli dei paesi dell’eurozona in proporzione alla quota del capitale della BCE stessa detenuta da ciascuna banca centrale nazionale (Capital key). Il programma Pandemic Emergency Purchase Programme (PEPP) permette alla BCE maggiore flessibilità riguardo al rispetto della capital key.
[6] L’OMT è uno strumento eccezionale che permette alla BCE di intervenire direttamente, acquistando titoli di uno Stato sul mercato secondario, per preservare la stabilità finanziaria del paese e dell’eurozona. Questo strumento è stato introdotto in seguito al celebre discorso di Londra di Mario Draghi, il famoso “whatever it takes”, ma non è ancora mai stato fortunatamente utilizzato.
https://www.am.pictet/it/blog/articoli/guida-alla-finanza/guida-alle-outright-monetary-transactions-in-5-punti https://www.ecb.europa.eu/press/pr/date/2012/html/pr120906_1.en.html https://it.wikipedia.org/wiki/Outright_Monetary_Transactions
[7] https://voxeu.org/article/make-sure-esm-s-pandemic-crisis-support-fit-purpose
[8] https://www.esm.europa.eu/sites/default/files/esm_guideline_on_precautionary_financial_assistance.pdf
[9] Questi parametri sono sospesi per l’emergenza Covid 19 e saranno presumibilmente ridiscussi al termine della crisi sanitaria.
[10] Precautionary Conditioned Credit Line
[11] Enhanced Conditioned Credit Line
[12] https://www.esm.europa.eu/content/europe-response-corona-crisis
[13]https://www.esm.europa.eu/content/europe-response-corona-crisis#:~:text=A%20country%20with%20a%20Pandemic,average%20maturity%20of%2010%20years.
[14] https://www.lavoce.info/archives/69925/discutere-di-mes-senza-sapere-perche